Täna Riigikogus peetud kõnes osundas justiitsminister Urmas Reinsalu rändeleppe mõjudele ja tõi Riigikoguni Saksamaa kõige mõjukama rahvusvahelise õiguse instituudi, Heidebergi Max Plancki võrdleva õiguse ja rahvusvahelise õiguse instituudi direktori, dr. Anne Petersi analüüsi rändeleppe osas. Allpool on avaldatud Urmas Reinsalu kõne täistekst.
Lugupeetav Riigikogu
Eesti juristid on avaldanud rõhuasetustes erinevaid seisukohti rahvusvahelise rändeleppe õigusliku ja poliitilise siduvuse kohta. Akadeemik Lauri Mälksoo, rahvusvahelise õiguse ekspert Rene Värk ja endine õiguskantsler Allar Jõks on toonud esile selle leppe võimaliku mõju rahvusvahelise tavaõiguse kujunemisele. Ametisolev õiguskantsler Ülle Madise on toonud esile, et üksnes pikaajalise ühesuunalise praktikaga võib kujuneda rahvusvahelise tavaõiguse norm. Tema seisukohta toetab inimõiguste Keskuse juht Kari Käsper, kes, osundan 14. novembril Postimehes öeldud mõttele, viitab, et rahvusvaheline tavaõigus tekib nii, et riigid lähtuvad aastakümnete jooksul– mitte ainult sõnades, vaid ka tegudes –mingitest põhimõtetest. Tavaõigusest saab rääkida alles siis, kui suur enamik riike on pika aja jooksul mingeid põhimõtteid järginud.“ tsitaadi lõpp.
Erinevad on ka justiitsministeeriumi ja välisministeeriumi juriidilised hinnangud.
Niisiis, mis on selle leppe mõju? Kas sel pole mingit tähendust, tegemist on vaid retoorikaga, mille rakendamist riigid ei plaani või ei kohustu plaanima?
Reedel sain oma käsutusse on ülemaailmse kaaluga õiguseksperdi hinnangu, mis ma loodan annab Riigikogule otsustamiseks täiendavat selgust. dr Anne Peters on Saksamaa kõige mõjukama rahvusvahelise õiguse instituudi, Heidelbergi Max Plancki võrdleva õiguse ja rahvusvahelise õiguse instituudi direktor. Niisiis, 21. novembril avaldas ta Euroopa rahvusvahelise õiguse ajakirjas artikli hamletliku pealkirjaga: ülemaailmne rändekokkulepe: allkirjastada või mitte. Doktor Peters ise rõhutab oma artiklis ausalt oma isiklikku veendumust vajaduse järgi ülemaailmselt rännet reguleerida. Seetõttu on ta kindlasti objektiivne allikas ka lepet toetavatele inimestele. Mõisteliseks selgituseks niipalju, et professor Peters kasutab oma artiklis sõna commitment. Lasin õigustõlkidel selle artikli tõlkida eesti keelde ja igasuguse minupoolse osunduseta tõlkisid nad praeguses ametlikus eestikeelses leppe tõlkes kasutatava eestikeelse sõna „pühendumus“ siiski kohustuseks. Sellest üllatunult palusin teisel õigustõlgil tõlkida uuesti pühendumust kasutav teksti koht ja ka tema tõlkis selle siiski kohustuseks.
Niisiis, lähtekohana Professor Peters toob esile, et rändekokkulepe ei ole rahvusvaheline leping ning tegemist on õiguslikult mittesiduva kokkuleppega.
Kuid analüüsis käsitleb ta kaht meie jaoks otsustavat küsimust. Milline on selle leppe mõju ja õiguslik otstarve. Toon need alapeatüki osundused moonutuse vältimiseks teie ette terviklikult.
Tsiteerin:
„Rändekokkuleppe võimalik tõhusus
Rahvusvaheliste suhete kontekstis tundub ametlikult siduvate ja mittesiduvate tekstide vahe väiksem kui riigisiseses õiguses. Põhjus seisneb selles, et isegi tugevat seadust saavad (rahvusvahelised või riigisisesed) kohtud üksnes harva jõustada.
Tuntud enam-vähem hästi toimivatel institutsioonidel ei olnud ega ole ka praegu ametlikku rahvusvahelist õiguslikku staatust. Näiteks 1947. aasta GATT oli leping, mis kunagi ei jõustunud, ent mida siiski kohaldati ajutiselt kuni 1994. aastani. Hoolimata sellest, et Euroopa Julgeoleku- ja Koostöökonverents muutis oma nime Organisatsiooniks 1994. aasta Budapesti otsusega (punkt 29), ei ole selle kujul tegemist ametliku rahvusvahelise organisatsiooniga. Sellel puudub asutamisleping ja rahvusvahelise juriidilise isiku staatus. Sellest hoolimata mängib OSCE Euroopas julgeolekuküsimustes olulist rolli ja paljud osalejad, eelkõige Ameerika Ühendriigid, näevad eelisena just selle paindlikkust.
Paljud rahvusvahelised lepingud hõlmavad üksnes pehme dokumentatsiooni mehhanisme, nagu aruandlus, aruelurühmad ja muu sarnane. Rändeleppe järelmeetmete ja seire mehhanism ei jää sellistest lepingutest väga kaugele. Kokkuleppe osas rakendamise kohta nimetatakse kolme strateegiat või instrumenti: suutlikkuse suurendamise mehhanismi ja võrgustikku (punkt 45) ning ÜRO peasekretäri aruandlust kaks korda aastas (punkt 46). Järelmeetete ja seire osa hõlmab rahvusvahelist rände seire foorumit (punkt 49), mis tuleb alates 2022. aastast kokku iga nelja aasta järel ja mille tulemusena koostatakse eduaruanne (punkti 49 alapunkt e). Mõned juhised nende seire foorumite korraldamise kohta on esitatud punktis 54. Kokkuleppes rõhutatakse, et seire on küll „riigi juhitud“ protsess, ent sellesse on kaasatud „kõik asjaomased sidusrühmad“ (punkt 49).
Kas rahvusvahelise õiguse seisukohast on see hea või halb märk, kui mõned valitsused keelduvad kokkulepet allkirjastamast ja suhtuvad isegi pehmesse õigusesse liiga tõsiselt? Sellele küsimusele on keeruline vastata. Juhul kui valitsused tegutseksid heas usus, võiks nende ettevaatlikkust pidada põhimõtteliselt valmisolekuks järgida kokkuleppega hõlmatud „kohustusi“. Ent teine selgitus äkilise vastumeelsuse kohta on lihtsalt asjaolu, et nad on haaranud võimalusest pöörduda oma partnerite ja avalikkuse liikmete poole, kes on rändajate suhtes vaenulikult meelestatud. Seega ei ole võimalik teha üldisi järeldusi selliste tekstide strateegilise väärtuse kohta.
Lõppkokkuvõttes võib kokkulepe tegelikkuses osutuda sama tõhusaks või ebatõhusaks nagu rahvusvaheline leping, seda võidakse täita ja sellega jõuda soovitud muudatusteni. Seega ei seisne pehme ja tugeva lepingu erinevus mitte niivõrd väiksemas tõhususes, vaid tundub pigem viitavat õiguspärasuse erinevale alusele.“ Tsitaadi lõpp.
Ja teine professor Petersi artikli alapeatükk:
„Rändekokkuleppe õiguslikud ja muud funktsioonid
Rändekokkuleppe õiguslikke funktsioone võiks käsitleda nn õiguseelsete (pre-law), paraõiguse (para-law) ja õiguslisa (law-plus) funktsioonidena. Kokkuleppes esitatud tekst saab olla õiguseelne tekst, mis käitub tugeva õiguse eelkäijana ehk sillutab teed ametlikule lepingule. Samuti võib see kaasa tuua rahvusvahelise tavaõiguse väljakujunemise. Loomulikult vajab see teatud aja jooksul põhimõtte opinio juris rakendamist ja kaasnevat tegevust. Kui allkirjastavad riigid, nagu siin, ütlevad selgesõnaliselt, et kohustused ei ole õiguslikult siduvad, on keeruline tuletada sellest õiguslikke arvamusi.
Seega on olukord suuresti erinev 1948. aasta inimõiguste ülddeklaratsioonist, mille mõnele õigusele on kohaldatud rahvusvahelise tavaõiguse jõudu.
Teine näide hõlmab ÜRO 2007. aasta deklaratsiooni põlisrahvaste kohta , mis ei ole õiguslikult siduv. Austraalia, olles oma põlisrahvaste diskrimineerimise ja hävitamise ajalooga riik, hääletas ÜRO Peaassambleel kõnealuse deklaratsiooni vastu, ent kaks aastat hiljem (2009) otsustas teksti siiski vastu võtta. Mõnede selle deklaratsiooni sätete kohandamine on endiselt käimas. Erinevalt rändekokkuleppest näib põlisrahvaste deklaratsioon palju rohkem sellise lepingu moodi välja, kus on esitatud lühikesed ja selgemad sätted.
Pehme õiguse tekst võib asendada puuduvat tugevat õigust (paraõigus). Tõepoolest on rändekokkulepe teatud ulatuses lahenduseks väga vähesel määral ratifitseeritud 1990. aasta kõigi võõrtöötajate ja nende pereliikmete õiguste kaitse rahvusvahelisele konventsioonile, mille on seni ratifitseerinud üksnes 34 riiki ja nende hulgas ei ole ühtegi Euroopas asuvat rände sihtriiki.
Samuti võivad pehme õiguse tekstid, nagu rändekokkulepe, olla suuniseks tugeva õiguse tõlgendamisel, tugeva õigusega hõlmatud kohustuste täpsustamisel ja konkreetsemaks muutmisel (õiguslisa funktsioon). Näiteks võib kokkulepe lisada mõningaid üksikasju kohustustele, mis tulenevad konventsioonidest kodakondsuse kohta (vrd 4. eesmärk) ja ÜRO konventsioonist rahvusvahelise organiseeritud kuritegevuse vastu võitlemise kohta (vrd 10. eesmärk). Kokkulepet kasutavad ka riigisisesed asutused ja kohtud riigisisese õiguse tõlgendamiseks. Samuti võib see toimida kui parameeter kaalutlusõiguse rakendamisel riiklike haldusasutuste poolt. Seega üldiselt ei ole rändekokkuleppe allkirjastamine õiguslikust seisukohast ebaoluline.
Esmapilgul tundub, et pehme õiguse dokument on paremuselt teine valik võrreldes reaalse ja siduva lepinguga. Samas on sellise vahendi valikul palju strateegilisi eeliseid. Ametliku juriidilise kvaliteedi puudumisel esineb suur paindlikkuse eelis. Selliste tekstide väljatöötamine ja vastuvõtmine on tavaliselt lihtsam ja kiirem. Samuti on neid lihtsam ka tühistada.“
Tsitaadi lõpp.
Võtame kokku. Professor Petersi hinnag on selge: rändelepe ei ole õiguslikust seisukohast ebaoluline ning kokkuleppel on puutumus nii ÜRO kodakonsusetuse vähendamise konventsiooniga kui ka ÜRO kõigi võõrtöötajate ja nende pereliikmete kaitse konventsiooniga. Nende aktidega me ei ole ühinenud selgel teadmisel, et tahame säilitada oma otsustusõigust migratsiooniküsimustes. Ja see ongi olnud Eesti Vabariigi selge välispoliitiline kurss. Just seda kurssi soovitaksegi praegu muuta. Iseotsustamisõigus migratsioonipoliitikas maailma kontekstis aetakse tahtlikult või tahtmatult segamini Eesti läänemeelse kursiga.
Lepe on ühelt poolt juriidika. Kuid teisalt, ja palju suurema kaaluga on ta poliitika. Milline on siis meie nägemus globaalses rändes, et säiliks Euroopa kultuuriruum ja Eesti rahvusriik? Need küsimused on määratult kaalukamad kui legalism. Meile pakutakse praegu ühinemist omapoisiliku silmapilgutusega, et ega seda täita niikuinii ei tule.
Kui tahame olla ausad, siis peame endalt julgeda ka küsima, et äkki see ülemaailmne migratsiooni õhutav kurss polegi ainuõige ja kõigile riikidele sobilik? Selle rändepakti ideoloogiline isa on Peter Sutherland. Tänaseks siitilmast lahkunud endne ÜRO Migratsiooonivolinik ja WTO direktor. Lugesin läinud nädalal tema 2012 aasta ühisartiklit pealkirjaga Euroopa immigratsiooni väljakutse koos Cecilia Malmstromiga, milles autorid nendivad, tsiteerin: Euroopa riigid peavad lõplikult ja ausalt tunnistama, et nagu Ühendriigid, Kanada ja Austraalia, nad on immigrantide riigid. Väljaspool sündinud elanike osakaal mitmetes Euroopa riikides nagu Hispaania, Ühendkuningriik, Holland ja Kreeka on sarnane Ühendriikidele. Tsitaadi lõpp. Kanada, Ameerika ja Austraalia? Aga Euroopas on ju põhirahvusega rahvusriigid. Autorid jätkavad, et immigratsiooni soodustamine on vajalik seismaks vastu Euroopa rahvastiku vananemisele. Samas, meie Riigikogus ootab vastuvõtmist rahvastikupoliitika alused aastani 2035, mis on vastuolus rändeleppe migratsioonifilosoofiaga. Selles dokumendis rõhutatakse, et Eesti ei sea endale eesmärgiks asendusrännet, mis eeldaks rahvastikumuutusest johtuvat töötajate arvu vähenemise kompenseerimist samas mahus täistööjõu värbamise abil. Pärast teist maailmasõda on seda siiski teinud mitmed Euroopa riigid just nimelt odava tööjõu rakendamises majanduskasvu huvides. See on nende valik, aga see ei peaks olema meie valik. Eestlasi on täna meil kaks kolmandikku. 1989 oli kuuskümmend protsenti. Kui vene aeg oleks kestnud, oleks küllap selle inimpõlve ajal eestlased Eestis vähemuses. Nii nägidki 1970-date ENSV rahvastikuprognoosd nägid ette ENSV rahvaarvuks 2075 aastal ca 2300 000 inimest. Meie rahvaarv on vähenev kõigi rahvastikuprognoosida puhul. Küsimus on, et arvesse võttes väljarännet, sündivust ja eluiga, siis millise migratsiooni puhul ja millal muutuksid eestlased Eestis vähemuseks. Iga riik valib oma migratsioonipoliitilised valikud ise. Kui rakendaksime näiteks per capita arvestuses Rootsi migratsioonipoliitikat mis neil on olnud viimase inimpõlve jooksul, siis kiretult ekstrapoleerides oleksid eestlased kahe inimpõlve perspektiivis vähemuses kogu rahvustiku osakaalus. Poliitiliselt korrektse rahvastikupoliitika kui sündivuse ja demograafia probleemi kõrval turritab see rahvusriigi jaoks kõige olulisem küsimus meile näkku. Eesti Vabariigi kui poliitilise ühiku mõte on olla riik, mis tagab eesti rahva kestmise. Meie olukord ongi maailmas unikaalne. Me tahame rahvusena alles jääda. Aga meil on rahvastikukriis ja põlisrahvast, eesti rahvast on siin maal kaks kolmandikku. Seega riik peab säilitama migratsioonipoliitikas kontrolli ja täpselt aru saama mis juhtub.
Omaette küsimus on see, mis ootab inimkonda sajandi perspektiivis. ÜRO rahvastikuprognoosi järgi on Euroopa Liidus praegu pool miljardit inimest. Sajandi lõpuks prognoositakse 600 miljonit. Aafrika mandril elab 1,2 miljardit. Sajandi lõpuks prognoositakse maksimumstsenaariumis kuut miljardit. Toomas Hendrik Ilves ütles 2015 aastal Riigikogus esinedes, et see on suure rahvasterände aeg, viidates rändekriisile. See oli tugev kujund, ja ehk prohvetlik kujund. Rahvasterände ajal asendusid ühed rahvad maailma kaardil teistega. Rändesurvele mõeldes, kui kõneleme vajadust globaalset õiguskorda muuta, siis ehk on hoopis tänane ÜRO pagulasseisundi konventsioon, mis loodi teise maailmasõja järel, ajale jalgu jäänud ja peaks võimaldama riikidel konservatiivsemaid abinõusid rakendada?
Hea rahvaesindus, mõelge palun neile küsimustele. Sotsiaalset või ajaloolist perspektiivi alahindavad inimesed ütlevad, et me arutame ebaolulist küsimust. See pole nii. See on meie ajatu küsimus. Kust tuleme ja kust läheme. Tehke oma valik vabana parteipoliitilisest survest ja hääletage see lepe maha.
